順德高質量重構產業空間的實踐與探索
時間:2023-04-12 23:25:07
作者:曾真
中國(深圳)綜合開發研究院 曾 真
珠江三角洲地區是我國改革開放的先行區域。憑借著“敢為天下先”的創新精神和毗鄰港澳的地緣優勢,30多年來經濟發展一路高歌,以僅占全國0.43%的土地,產出了占全國10.3%的經濟總量。順德是“珠三角模式”的探索者、先行者。改革開放以來,順德搶抓市場先機,以“四個為主”率先開啟“農村工業化”,村級工業區則是那個時期順德工業化的主要戰場。
村級工業區已不符合新時代高質量發展的要求。據統計,目前順德全區共有382個村級工業區,幾乎每個村居都有1-2個村級工業區。村級工業園共占地13.5萬畝,占用全區已投產工業用地面積的70%,卻只貢獻27%的產值和4.3%的稅收。村級工業區數量大、占地多、高消耗、低產出、環境治理難、安全隱患多等問題凸顯,已不符合新時代高質量發展的要求。
推動以村級工業區改造為主導的“二次開發”對于順德已刻不容緩。前40年粗放式的經濟增長和土地利用方式使得順德的土地資源快速消耗,目前順德建設用地規模已逼近全區面積的50%,新增可開發建設用地捉襟見肘。面對新一輪發展,土地資源正成為未來發展的最大掣肘。
實施以村級工業區改造為主線的“土地二次開發利用”,是新時期必須“要闖的關”,也是順德高質量發展、從根本上改變“農村工業化”和“半城市化”現狀所必須邁越的“坎”,對于順德已刻不容緩。正因為如此,順德區委區政府審時度勢,于2018年初將村級工業區改造列為“頭號工程”。
一、推動村改,需要尋求體制機制和政策的創新突破
村級工業區問題由來已久,改造的必要性十分顯見。但為什么理應解決的問題卻一直拖延至今卻得不到解決呢?究其原因,一旦真抓實干其間遇到的問題和障礙確有一大堆,主要體現在以下五個方面。
怎樣鼓勵市場主體參與村改。村級工業區改造不可能都依仗政府來“操盤”,必須堅持市場化方向,讓企業主體參與進來。但在原有的政策框架下,市場對村級工業區改造的響應度不高,企業顧慮甚多:一是擔心參與進來有沒有錢賺?二是擔心企業如果只作為“前期投資人”參與完土地整理之后,與土地開發、項目建設沒有明確的協議關系,土地整理與項目開發不能“掛鉤”,此種擔憂影響到企業參與村級工業區改造的積極性。
如何解決好國土空間規劃的剛性限制。調研表明,成板塊整體推進的村級工業區改造用地范圍內,往往包含部分的邊角地、夾心地、插花地等零星土地。如果不能修改既有的土地利用總體規劃,成區塊改造的目標就難以實現。
怎樣對待“歷史遺留問題土地”。村級工業區的大規模建設始于1990年代初期,土地開發主體是村集體。由于當年土地和空間管控制度相對寬松,致使村級工業區在開發建設中土地的“未批先用”、“少批多用”、“以租代征”現象及其普遍。這類情況按照《土地管理法》的有關規定,應“退還土地、拆除或者沒收建筑物、并處罰款”。如果簡單按照現行有關規定執行,既偏離了實事求是的基本原則、也會極大的損傷基層群眾和村集體的利益訴求。
如何突破建設用地指標的制約。“建設用地指標”是上級對下級實行土地開發建設規模控制的重要手段,事實證明各地區縣眾多建設項目往往因為“用地指標”不能獲批而“落不了地”、“開不了工”。每年上級下達給順德的新增建設用地計劃指標更是杯水車薪,僅僅用于滿足區重點項目落地建設,難以滿足村級工業改造的指標需求。
怎樣優化用地功能配比來平衡項目的經濟性能。按照現行規定,工業項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過總用地面積的7%,計容建筑面積不得超過總計容建筑面積的12%,其余的項目用地及建筑面積必須用作工業用途。順德推動村級工業區改造,是以建設新型產業園區為基本導向,需要有良好的辦公及生活服務設施配套。同時,按照現行用地功能配比的有關規定,企業主體投資的回報周期長、甚至難于實現投資與收益的平衡,極不利于企業主體參與村改。
二、創新實驗村改土地政策
順德區委區政府抓住“建設廣東省高質量發展體制機制創新實驗區”的重大機遇,突出體制機制創新,大膽探索政策創新實踐。2019年以來,直面村級工業區改造中遇到的問題,按照綜合、國土規劃、審批服務、搬遷執法等四個大類,制訂出臺了29項支持性政策。其中,專門針對國土規劃方面的新政就有11項,形成了有利于撬動村級工業區改造的政策支持體系。
1、連片的村改項目,通過區內平衡調整土地利用總體規劃
政策的針對性。按國家現有關于《土規》修改的有關規定,順德的村級工業區改造項目普遍都算不上是省重點項目,一般都不符合《土規》修改的條件。若按照現行的政策,村改過程中土規不符問題暫無有效解決途徑。
政策創新舉措。針對上述情況,此次出臺的《村級工業園升級改造涉及土地利用總體規劃修改操作指引》做出相應調整規定:對于連片改造的村級工業園改造整治提升項目,如不符合土地利用總體規劃的,在不突破城鄉建設用地規模、不減少耕地保有量且不涉及占用基本農田的前提下,可憑區村級工業園升級改造聯審會議意見,申請修改土地利用總體規劃。
2、預支存量建設用地獎勵指標
政策的針對性。目前每年上級下達的新增建設用地計劃指標非常有限,主要用于滿足區重點項目需求,“杯水車薪”的新增建設用地指標難以滿足村級工業改造的指標需求。
政策創新舉措。為此,新近出臺的《預支存量建設用地獎勵指標操作指引(試行)》規定,認定為“三舊”改造的連片村級工業區改造項目,涉及的邊角地、夾心地、插花地需辦理農用地轉用手續,且預計當年底完成或啟動實施改造的,可以申請預支獎勵指標,經佛山市政府同意后,可將不超過連片改造面積預計獲得獎勵指標的50%,按季度向省自然資源廳申請預支存量建設用地獎勵指標。
3、完善歷史用地遺留問題解決機制
政策的針對性。順德區13.5萬畝村級工業園中涉及違法用地的約3.5萬畝,且造成這種現狀的主要是因為順德工業化進程早、當年的政策體系不完善、執法力度疏于今天。若僅按照現行有關規定,強制執行沒有說服力,難以執行到位,不利于問題的真正解決。
政策創新舉措。按照“珍重歷史、實事求是”的原則,符合“三舊”改造條件的違法用地、違章建筑,可在只作出罰款決定后按現狀建設用地分類完善手續。因歷史原因未能確權辦證的資產用地,可在只作出罰款決定后完善用地手續。
4、單一改造主體歸宗改造項目視同政府土地收儲
政策的針對性。單一主體收購舊物業歸宗連片改造,若視作普通房地產轉讓,將涉土地增值稅、增值稅、所得稅等,會給改造項目帶來巨大的成本負擔。
政策創新舉措。2019年5月出臺的《順德區深入推進城市更新(“三舊”改造)工作實施細則》中規定,允許對單一改造主體歸宗改造項目在完善用地手續、稅費征收等方面,視同政府土地收儲辦理。新政的執行有利于合理避開了土地歸宗交易過程中的額外稅賦,使得土地歸宗交易的稅賦降低接近90%左右。
5、合理配比工業用地的配套比例
政策的針對性。按照現行有關規定,工業項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過總用地面積的7%,計容建筑面積不得超過總計容建筑面積的12%。
政策創新舉措。近期出臺的《順德區村級工業區升級改造新型產業及綜合型產業用地管理暫行本法》、《村級工業園升級改造商品廠房建設指引》中規定:允許工業用地配套設施計容建筑面積占比標準提高到20%;將符合條件的新型產業用地(M0)總計容建筑面積的占比可提高30%,以此優化用地綜合開發。
6、推動村改項目土地市場一、二級聯動開發
政策的針對性。此前的有關政策界定的企業主體僅作為“前期投資人”參與項目前期土地整理,而“前期投資人”是否一定能參與之后的項目開發,則沒有明確界定。將企業主體參與一、二市場聯動開發割裂開來,極大的抑制了企業參與村改項目的積極性。
政策創新舉措。新近出臺的《順德區深入推進城市更新(“三舊”改造)工作實施細則》對企業主體與村集體合作改造做出新的相應規定:村集體可公開選定市場主體投資合作方,完成土地整理后可直接將土地協議出讓給市場主體合作方進行項目開發建設。
三、圍繞村級工業區改造,改革體制機制
1、改革項目審批制度,快速聯審破解立項環節難題
改革創立項目聯審制度,以區級項目聯審會議制度一攬子解決項目中的政策、資金、審批、規劃等疑難雜癥。聯審會議聯審事項以項目為王,原則要求一次性申請整個項目各類問題;實行“限期審批制”和“否定報備制”,推動“一竿子到底”式的項目審批。
2、集聚區統籌未來產業空間,對村改實行分類指導
優化全區產業空間布局,以產業空間布局為導向制定村級工業區改造的轉型升級方向。全區布局20個產業集聚區,打造順德智能制造、機械裝備2大產業集群、1個現代都市產業發展帶、4個特色產業組團, 重構順德產業空間。
3、以主題園區為抓手,啟動重點村改項目
根據空間分類,以主題園區形式啟動重點村級工業區改造項目,進而漸進式、分批次推動全區村級工業區改造。先期啟動30個主題園項目,綜合布局產業、辦公研發,產城融合配套居住、公共與交通,構建4.0版新型主題產業園。
4、多種模式并舉,推動村級工業區土地整理
針對村級工業區現實情況,探索出政府直接征收、政府掛賬收儲、政府統租統管、企業長租自管、企業自主改造、政府主導生態修復六種模式并舉,實施村級工業區改造項目的土地整備。
四、順德推動村級工業區改造的經驗與啟示
1、推進以村級工業區改造為突破口的“二次開發”是珠三角實現高質量發展的適時選擇
在建設“粵港澳大灣區”的新時代,在珠三角眾多地區亟待實施土地二次開發的關鍵時點上,城市更新、“三舊”改造的“重錘”首先應該“擂”在哪里?順德的選擇是村級工業區。因為,村級工業區分布廣、占建設區的面積比重大,同時,土地的權屬相對集中、單一,改造后的功能可以主要安排產業,推動村級工業區改造的邊際收益和示范帶動效應較明顯。可以預計,每成功推動一個村級工業區的改造,產業空間就增加了一些,現代化的產城融合區塊就增添了一個,順德整個區域距離“高質量”又近了一步。
2、推進村級工業區改造,政策和機制創新是關鍵
珠三角的村級工業區改造為什么遲遲不能如意推進呢?究其原因是難點和制約因素多、政策的適應性不足、推動改造的機制不健全所導致的。
機制的創新更多涉及的是系統內部,只要下定決心對系統內部的“條條塊塊”職能進行流程重組,系統的效率就會提升。順德區此次圍繞推動村改,大膽改革項目審批機制和流程,創新了土地整理模式,對于村改的推動已經收到了十分明顯的效果。
政策的創新往往需要“實驗權”的支持。正因為此,在推動村級工業區改造的進程中,順德積極抓住了“高質量發展體制機制創新實驗區”這一重大機遇,制訂一套實驗性、支持性、鼓勵性的政策,非常及時,十分必要。
3、政策創新必須堅持問題導向
政策創新是只為了給上級看、給別人看,還是真正的有助于事情的推動?問題導向“倒逼”制度創新是一條顛覆不破的真理!
今天的順德在推動村級工業區改造時也遇到了“真問題”,僅涉及國土規劃方面碰到“硬坎”就有10多個,政策上如果不能突破,村改極可能“難產”。因此,從《實驗區實施方案》中列明的“省級支持事項”、到2019年3-5月間密集出臺的系列文件,都是直面“真問題”、實驗出“真招”的“干貨”。